以政府购买服务助推社会治理创新
《政府购买服务管理办法》解读③
王名 中国财经报 2月25日
新年伊始，财政部出台《政府购买服务管理办法》（以下简称《办法》），对已实施5年的《政府购买服务管理办法（暂行）》（以下简称《暂行办法》）进行了全面升级，以新的制度建构响应十九届四中全会的号召，全力助推共建共治共享的社会治理创新。
政府购买服务是十八届三中全会以来全面深化改革的重要举措之一。通过导入市场化机制，政府将一部分公共服务委托给社会组织等符合条件的服务供应商承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用。政府购买服务一举三得，一则力推公共服务社会化，二则力促社会组织能力建设，三则倒逼政府职能转变，因而成为全面深化改革之利器，在全国范围内迅速铺开。2014年底，财政部紧急出台《暂行办法》并下发通知，为如火如荼的政府购买服务实践提供了必要的制度保障。
如今，5年过去，实践的发展远远走在了制度的前面。十九届四中全会做出关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大战略部署，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度是其重要内容，而政府购买服务则是加快推进共建共治共享社会治理创新的重要举措之一。财政部及时总结5年来的实践发展，不失时机地完善政府购买服务这项重要制度，为新时代以政府购买服务助推社会治理创新提供了重要的制度支持。
与《暂行办法》相比，新颁布的《办法》可谓全面升级，不仅概念更准确，主体更明确，原则更清晰，且制度建构更加合理规范。可以说，《办法》适应社会治理创新的大势，以制度的形式将政府购买服务推入新的历史阶段。
具体来看主要有四个特点：一是政府购买服务的概念更加准确。《办法》第二条关于政府购买服务的定义，强调作为政府行为的购买服务“是指各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购方式和程序，交由符合条件的服务供应商承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为”，这一定义将购买服务的主体、对象、机制等要素及特点简洁清晰并准确无误地描述出来，特别强调将政府购买服务定位在“政府行为”上。
二是政府购买服务的主体更加明确。《办法》将政府购买服务的购买主体明确为各级国家机关，承接主体增加了农村集体经济组织，基层群众性自治组织以及具备条件的个人，更明确规定：“公益一类事业单位、使用事业编制且由财政拨款保障的群团组织，不作为政府购买服务的购买主体和承接主体。”
三是政府购买服务的原则更加清晰实用。《办法》规定了预算约束、以事定费、公开择优、诚实信用、讲求绩效的5项原则，比《暂行办法》的4个方面8项原则更清晰、具体且具有可操作性，体现了政府购买服务经过多年实践探索，已从改革创新的实验阶段进入全面实施的制度建构阶段。
四是政府购买服务的制度建构更加合理规范。《办法》规定，政府购买服务的全国性制度由财政部负责制定，各地区、各部门在财政部指导和监督下制定相应的制度并开展工作。《办法》对政府购买服务的内容做了更加明确的界定，在管理上实行公开指导性目录制度，在实施上更加强调公共性、公益性、竞争性、合规性，并加强全过程的绩效管理，对合同及其履行、监督管理和法律责任等也都作出更加明确和清晰的规定。
政府购买服务的发展与共建共治共享的社会治理创新互为表里，是助推社会治理创新之公共性的重要公器。“共建共治共享”是党的十九大报告提出的一个重要思想，强调要打造共建（资源整合）、共治（治理过程）和共享（成果分配）“三位一体”的社会治理基本格局。十九届四中全会予以延用，并进一步将其规定为社会治理制度。
这一制度的本质，在于突出强调社会治理的公共性，高举公共性的大旗，并以制度的形式加以明确和规范，使之成为加强和创新社会治理的基本共识与共同目标。共建强调合力合资，共治强调合智合作，共享强调共益共赢，重心在于一个“共”字，凸显了社会治理的公共性。而这种公共性在实践中最重要的推动机制，就是政府购买服务。通过政府购买服务，一则以制度化形式力推公共服务的社会化，以社会主体承接公共服务的方式将社会治理引入公共服务的过程中，开放并做大公共性；二则以制度化形式力促社会组织的能力建设，通过培育发展作为承接主体的社会组织，在政社合作中加强社会组织的能力专有性，育成并做强公共性；三则以制度化形式倒逼政府深化改革，通过不断完善的公开指导性目录制度及其他制度，提高政府适应市场机制和运用政府购买服务这一公器的共治能力，提升并做实公共性。因此，政府购买服务本身既是对政府行为的深化改革，同时又体现了共建共治共享的社会治理创新特征，是全面深化改革的重要举措。
可以期待并相信，《办法》的颁布将为方兴未艾的政府购买服务提供重要的制度指导和支持，通过有效促进和规范政府购买服务助推共建共治共享的社会治理创新，为新时代的中国特色社会主义建设和国家治理体系及能力现代化做出积极贡献。
（作者系清华大学公共管理学院教授、清华大学公益慈善研究院院长）
