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吉林财政绩效2020年第十一期(总第25期)
发布时间: 2020-12-18 20:20:00
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广东省财政厅:全面实施

预算绩效管理的广东实践

 

一、高度重视,预算绩效管理是广东省财政改革两大抓手之一

首先,广东省委、省政府对于预算绩效管理给予高度重视。2018年在中央34号文下发以后,省委、省政府马上布置研究起草,20192月广东省委、省政府印发《广东省关于全面实施预算绩效管理的若干意见》(粤发〔20195号),要求在三年内建成全方位、全过程、全覆盖、制度化、规范化、标准化、信息化的具有广东特色的预算绩效管理体系。同时,广东省领导对预算绩效管理高度关注,在多个场合都对预算绩效管理提出要求,并对绩效评价结果挂钩亲自部署。

全面实施预算绩效管理是广东省财政改革两大抓手之一,另外一个抓手是预算编制执行监督管理改革。广东省从2018年开始预算编制和执行监督管理改革,通过“强两头、优化中间”的管理模式使财政部门更加聚焦主责主业。“强两头”就是强化预算编制和预算监督,“优化中间”就是把更多的资金分配权限压实到业务主管部门身上,让财政部门将更大精力、时间投入到财政改革,更多地做好预算编审和预算执行监督。绩效管理可以贯穿预算编制、执行和监督的全过程中。通过两大改革,部门预算编制的主动性和积极性得以提高,对绩效的意识和理念也得到迅速提升。    

二、制度保障,有序推进,基本实现绩效评价全覆盖

广东省自2003年开始,就率先探索绩效评价的试点工作。一直以来注重建章立制,形成了一套比较完整的绩效管理制度,包括项目支出、整体支出、政策管理等绩效评价的综合性文件,也制定了到期专项资金、一般性转移支付资金、十件民生实事等绩效评价的专项办法,同时研究了自评管理、第三方管理、绩效指标库管理和绩效报告质量控制的操作规程和具体指引,形成了层级配套、功能协调、体系完备的制度体系。同时,该省从500万以上项目支出开展绩效评价开始,目前已经做到了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算等财政“四本预算”的全覆盖,并延伸到了PPP项目、政府债务项目等政府投融资财政政策和管理的绩效评价。

三、多方管理合力,促进绩效理念和绩效意识的迅速增强

一是压实各业务部门的主体责任。目前,广东省部门整体支出和专项资金的绩效自评要求全覆盖,而且该省也已形成一套自评的复核体制,对绩效自评结果进行复核,包括第三方的复核;同时,将自评报告由分散公开向集中公开转变,进一步压实部门责任,进一步强化公众监督的力度。二是财政部门的重点评价力度不断增强,不断扩围。自2011年以来,每年都委托第三方独立开展重点评价;2019年,广东省本级对乡村振兴战略新增债券、生态环保到期项目等近100个、2263亿元项目实施重点评价。重点评价的范围包括十件民生实事、到期专项资金、涉农资金整合,还有省委省政府重点关注的资金,都纳入到重点评价的范围。三是人大绩效监督机制初步形成。广东省人大从2014年开始了绩效监督工作,每年该厅都会配合评价工作,至今已完成了14个领域的评价;2019年开始,广东省政府每年都要向省人大常委会汇报有关专项资金绩效情况。201911月,向广东省人大常委会汇报20162018年省级财政专项资金支出的绩效情况。

四、绩效管理抓关键环节有新突破

(一)抓目标管理有突破

一是印发绩效目标管理办法。预算绩效管理是从目标、评价到结果应用的一个闭环,而目标管理是开端。如果目标做不好,那么评价工作就会很被动。2019年广东省根据预算编制执行监督改革的要求,于8月重新修订印发了省级的预算绩效目标管理办法,对部门整体支出、专项资金、一般转移支付、专项转移支付和涉农整合资金,根据不同属性和特点,对于申报范围、申报程序、申报内容、审核要求都提出了明确的规范。二是建立广东省财政绩效指标库。2018年,该省花较大精力收集整理绩效指标,目前已收录52个子类、277个资金用途的广东财政绩效指标库。指标库实行常年开放,动态管理,实行业务部门填报、财政部门审核的共建方式。截至编制2020年预算时,该省指标库已经收录18704个绩效指标,指标库可以将标准值、历史值与填报值进行比对,加强绩效目标审核的科学性;各单位也在填报绩效目标过程中,将“填空题”变为“选择题”。三是实现目标申报与预算编制的“五同步”。即:同步布置、同步申报、同步审核、同步下达、同步公开,确保目标深度融入到预算编制中。四是引入第三方申报辅导机制。很多部门在填报的初期,对于如何填报绩效目标,如何填好绩效目标以及绩效目标的具体要求,在概念上都比较模糊,在操作上也不太清晰。因此,该省厅借助第三方力量对部门进行一对一辅导。每年预算编制时,广东省财政厅会组织第三方机构对口服务部门,不断提高绩效目标的填报质量。五是建立绩效目标联审机制。实行“部门初审+第三方机构审核+财政部门重点审核”的绩效目标联审机制,加强绩效目标审核。

(二)抓评价质量有突破

一是完善绩效报告体例。在对接财政部“投入—过程—产出—效果”的一级指标框架下,业务部门、行业专家、资金处室和绩效处共同参与,设置二级、三级指标,确保指标更有针对性和操作性;从目标指标合理性、过程管理有效性、产出质量、效益实现度四个维度突出绩效分析的作用,改变以往绩效报告比较像财政监督、财务报告的现象,更立足于绩效的角度去分析资金的使用情况。二是建立第三方机构全过程跟踪监督机制。从指标体系、评价方案、书面评审、现场评价到报告完成,实行“绩效处+业务处+业务部门+第三方”多家共同参与负责的全过程管理机制,确保专业性和客观性结合,评价质量进一步提高。三是建立报告点评机制。在第三方评价报告撰写、修改、形成初稿的基础上,召集第三方机构、主管部门、行业专家、业务处室和绩效处对绩效报告进行分析、平衡。2019年,该省厅组织对重点评价报告,特别是等级评为中以下的评价报告进行了重点点评。通过第三方点评形式,能够较好地把各个机构按照相对统一的尺度,对其报告的赋分标准、原则、方式等方面基本上达到“一碗水端平”。四是建立第三方评价的监督和考核机制。印发了《广东省财政支出绩效评价报告质量控制和考核指标体系框架》,设置了3个一级指标、12个二级指标、20个三级指标的质量控制和考核指标,对第三方机构出具的评价报告进行打分考核。考核评估结果与委托服务费用支付以及以后年度选取第三方承担预算绩效管理工作资格相挂钩,进一步增强第三方机构工作责任感和自我约束能力。

(三)抓结果应用有突破

一是评价报告公开有突破。所有的绩效自评报告实行全公开,同时从2018年开始,广东省财政厅将2982019年预算绩效目标申报表和502018年重点项目绩效评价报告提供省十三届人大二次会议审议,受到人大代表和社会各界的充分肯定。在向省人大公开的同时,也在门户网站向社会公众公开了所有绩效评价报告。二是预算编制充分利用绩效管理结果。该省厅实行的预算编审制度,将绩效评价结果直接嵌入到预算编制的审核环节。2019年已完成的2020年六场预算编审会,除了预算处、资金主管处室外,绩效处和监督局都必须到会,绩效处要对每一个单位申报的预算资金及其资金绩效目标申报、资金使用情况进行反馈,并向预算处和业务处提供资金重点评价的等级分数、发现问题等内容,监督局则要反馈预算执行进度情况。三是完善绩效评价结果与预算挂钩机制。除补助到个人的民生项目外,对重点绩效评价结果为“中”“低”“差”的,原则上在下年预算压减安排规模或不予安排。其中,评为中的原则上压减20%,评为“低”“差”的不再安排。

 

广东下好预算绩效管理“一盘棋”

 

近日,广东省印发了《关于加快推进市县全面实施预算绩效管理的通知》,要求各市县围绕制度体系、业务链条、技术标准、上下联动等机制建设,着重统一与特色相结合,不断建立和完善具有地方特色的工作方法和措施,建立起统筹规范的机制框架内各具特色的地方预算绩效管理模式,形成“总体有规范、地方有特色、上下有联动”的绩效管理全省“一盘棋”。

首先,制度有硬招。自《中共广东省委 广东省人民政府关于全面实施预算绩效管理的若干意见》出台以来,各市县全面对标对表,围绕“三全四化”“两必问两提高”的目标任务积极推进改革。为建立统一的制度体系,省财政厅要求各市县参照省级“1+5+N”三级制度体系,建立“管理办法+工作规程”的两级操作性制度体系。“管理办法”主要围绕事前绩效评估、目标管理、监控、评价和结果应用等各个环节单独或综合制定相应的管理办法;“工作规程”主要明确内部职责分工、工作流程等。同时,要结合预算管理改革的深化,每年适时检查各项制度的落实情况和执行效果,对制度还未涉及或不明确的,要及时补全;对制度与当前实际、最新要求不相适应的,要及时修订。

其次,措施有新招。一方面,机制建设有10招。通过建立点面结合的绩效评估机制、绩效目标与预算“五同步”机制、绩效目标同步资金下达定期通报机制、“双监控”核查分析与纠偏机制、绩效自评集体审议机制、评价过程质量管理机制、评价报告会审机制、完善管理为导向的结果应用机制、“部门自行公开”+“财政集中公开”机制、健全以绩效为导向的预算分配体系等10大新招,从工作机制和具体操作上提供可借鉴、可复制、可推广的经验做法,确保建立规范的业务链条。另一方面,基础建设有3招。健全本地区绩效指标,收集本地区有关指标的历史值,研究确定标准值;围绕主要管理环节和对象编制业务操作指引,明确方式方法、技术要求、格式体例、操作程序等;完善分类管理要点,按照投入、过程、产出、效益四个方面,区分评估评价的对象(部门和资金性质)、类型(项目、政策)、领域、节点(事前、事中、事后),逐步梳理对应情况下各自应重点关注的核心要素、关键内容和重要指标,建立科学的业务标准。

再其次,联动有巧招。一是工作“传帮带”。以转移支付、直达资金等绩效管理为契机,建立上下联动的管理机制,由上级财政部门牵头,联合下级财政部门共同研究目标管理要求、制定评价方案和评价指标、开展实地勘察、审核评价报告等,以具体的管理实践实现工作的传、帮、带,加速提升基层的绩效管理能力和水平。二是培训“送上门”。省财政厅建立信息共享和分片区经验分享交流机制,搭建分层级、分类型、分领域的案例库。各市县要采取措施加大对本级预算单位、下级财政部门和内部培训交流力度;区分不同的培训对象,专项或结合预算管理工作开展不同内容的培训。三是系统“一起用”。省财政厅将按照与“数字财政”系统契合的原则,统筹市、县财政信息化建设的需求,开发全省通用的绩效管理系统。各市县要逐步将绩效目标、监控、评价环节中可标准化、程序化、批量办理的工作从线下转移到线上,不断提高工作效率。

最后,约束有实招。一是制定推进工作计划。要求市县分解工作任务和目标要求,明确完成时点,形成本级加快推进全面实施算绩效管理的工作计划,于20213月底前报上一级财政部门备案,并按要求定期报送上一年工作开展情况。二是加强督导通报。形成对口服务督导机制,定期或不定期开展调研,及时跟进和指导本级部门和预算单位、下级财政部门预算绩效管理各项工作的落实情况。三是落实工作考核机制。将预算绩效结果纳入政府绩效和干部政绩考核体系,制定专门制度对本级部门和预算单位、下级财政部门预算绩效管理情况进行通报,对工作成效明显的地区和部门予以表扬,对工作推进不力的进行约谈并责令限期整改。对市、县落实推进工作的情况,省将纳入预算绩效管理工作情况通报。

 

 

把钱花在“刀刃”上

——预算绩效管理的湖南经验

 

当经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段,如何发挥好财政职能作用,将财政资金更聚力增效?

习近平总书记在党的十九大报告中强调,“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。”《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》指出,全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求,是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容,是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。

其时已至,其径已明。湖南财政着力强化绩效理念,打造工作合力,突出工作重点,提升工作质量,强化结果应用,将“绩效”深度嵌入到预算管理全过程。在财政部组织的预算绩效管理工作考核中,我省连续五年荣获全国一等奖,其中2016年、2017年排名全国第一。

“进”,铸稳绩效管理平台

湖南预算绩效管理工作的好成绩,离不开我省推进预算绩效管理的大决心、大力度。

2012年,省政府出台《关于全面推进预算绩效管理的意见》,省财政厅成立了由厅长担任组长的预算绩效管理工作领导小组,相继出台《湖南省预算绩效管理工作规程(试行)》《湖南省预算绩效目标管理办法》《湖南省预算绩效评价结果应用管理办法》等系列规范性文件,促进了绩效管理制度化、规范化。

2016年起,预算绩效管理工作完成情况被纳入省财政厅相关处室单位年度绩效考核范围。同时,强化对省直各部门和市州、县市区预算绩效管理工作的考核,明确各级推进预算绩效管理的领导职责和绩效问责机制。

省财政厅每年都要向省人大专题汇报预算绩效管理工作情况,借助人大监督推动,凝聚绩效管理合力。

“实”,推进目标管理“全覆盖”

绩效目标是预算绩效管理的龙头和基础。

2018年度预算编制过程中,全省所有省直一级预算部门都申报了专项资金和部门整体支出绩效目标,实现了绩效目标管理与部门预算编制一同申报、一同审核、一同批复,做到了省级一般公共预算资金全覆盖。省直各部门在进行预算公开时,均将绩效目标一并予以公开。

20181月,我省将5个重点民生项目省级专项资金的绩效目标列入湖南省2017年预算执行情况与2018年预算草案,作为省十三届人大一次会议的附件资料,供省人大代表审议,增强财政预算透明度。2019年,进一步扩大范围,提交代表大会审议的省级专项资金数量增加至24项,占省级专项数量的51%,我省全面预算绩效管理的广度、深度提升了到新水平。

20188月,省财政厅配合财政部预算司,组织专家对平江县财政扶贫项目资金绩效目标进行集中审核,此做法随后在全国推广。如今,我省扶贫项目资金绩效目标录入动态监控系统比例已达99.99%,审核率达99.92%

实现绩效目标库与项目储备库无缝对接,是湖南省做实绩效目标管理的重要一环。省财政厅与省直主管部门协同配合,指导省直部门建立分类合理化、精细化、科学化的绩效目标指标库,前置绩效目标申报论证审核工作,实现绩效目标与项目储备库无缝对接管理,为后续绩效目标编制及绩效评价提供了有力参考。

“准”,借智“第三方”科学评价

2018年,省财政厅委托56家第三方中介机构,对全部75个省级专项资金开展三年(2015-2017年度)整体绩效评价,评价金额682亿元。这是省财政着力提高绩效评价质量的创新举措。

绩效评价是预算绩效管理的核心。过去,绩效评价多采用自评的办法,在一定程度上保障了评价的专业性和广泛性。2018年,我省就已实现省级财政资金“四本预算”(一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算)绩效自评全覆盖。

但随着全面预算绩效管理的升级,要提高评价质量,不能只“自我测评”,还要“借智借力”。

在此次对省级专项的第三方绩效评价中,省财政厅制定了周密的操作规程,将56家中介机构分别引入其专长的评价领域。根据评价结果,对28个已不适合当前事业发展和外部政策环境条件以及效能较低的专项资金,在统筹整合和投入规模、投入方向、使用方式、管理模式上提出了针对性的调整建议,将省级专项资金数量从2015年的98项压减到2019年的47项,充分体现了“第三方”评价的公正性、专业性。

“效”,“共性+个性”促结果应用

结果应用是发挥绩效管理效能的关键。省财政厅遵循侧重宏观、把握中观、影响微观的原则,逐步形成了报告、公开、反馈整改及问责等共性应用和完善财政政策、调整预算安排等个性应用相结合的应用机制。

每年形成工作整体报告、重点绩效评价报告报送省人大和省政府,汇报工作,反映情况,提供参考。

省直各部门将专项资金和部门整体支出绩效自评情况在本部门门户网站上公开;将重点绩效评价项目的第三方绩效评价情况在省财政厅门户网站上公开,广泛接受社会监督。

省财政厅每年将绩效评价中发现的问题分类汇总,反馈给相关省直部门,要求对存在问题限期进行整改。

省财政厅将省直各部门绩效自评报告评审结果进行通报,对评审结果为“差”的省直部门通过约谈等方式实施问责,对绩效评价中发现的违法违纪等问题线索,按照相关规定移交有关部门。

每年对无效或低效支出,在安排预算时,提出规模调整、改革资金分配办法等建议。

将预算绩效管理与政府绩效评估紧密结合,将预算绩效管理列入省直部门和市州党委政府绩效评估的考核内容,有力推进了预算绩效管理工作。

在预算绩效管理的指挥棒下,各地各部门“重投入、轻管理”“重支出、轻绩效”的惯性思维被打破,“花钱必问效,无效必问责”的理念逐步深入人心。把钱花在“刀刃”上,正成为越来越多预算单位的行动。

 

福建财政:省级预算绩效指标库“上岗”

 

近日,《福建省省级预算绩效指标库(2020)》、《福建省省级预算绩效指标库管理暂行办法》印发,标志着福建省财政厅历时一年多努力建设的预算绩效指标库(以下简称“指标库”)正式投入使用,为基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系奠定了坚实基础。

一、三特色提升指标库实用性

(一)指标库覆盖资金范围广。基本涵盖了所有的财政资金,包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算,以及政府投资基金、政府债务、PPP资金等。其中,针对一般公共预算和政府性基金预算,形成了与部门预算绩效管理相适应的指标体系,为部门预算绩效管理提供了“部门专项支出指标库”与“部门业务费通用指标库”两套指标库体系;针对国有资本经营预算和社会保险基金预算,完成了省级社会保险基金预算和省级国有资本经营预算指标库体系的构建。

(二)指标库绩效标准合理。在预算编制阶段进行绩效目标申报时,预算单位须从绩效系统中的指标库里选取适当的绩效指标。其中,“核心指标”为必选指标,系统自动生成为当年考核指标;“非核心指标”为可选指标,各预算部门可根据具体情况进行筛选。在预算绩效评价阶段,核心、非核心指标的权重由福建省财政厅赋予,所有指标的加权平均得分为该预算资金的最后得分。通过区分核心和非核心指标,赋予预算单位选择指标评价体系的权限,有助于调动各方的积极性,提高指标库的实用性。同时,通过建设针对各部门、各专项的统一绩效指标和标准体系,方便部门参考使用,并通过系统历史数据比对预警,提高资金管理水平。

(三)指标库数字分析能力强。运用大数据管理,依托省财政管理一体化信息系统,打通数据通道、实现数据互联互通,指标库数据与预算数据、绩效数据进行即时连接、实时更新,做到科学合理、全面完整、具体细化,提高可操作性和实用性。在预算编制“一上”环节同步进行绩效指标审核,对审核不通过的指标给出修改意见,实现步步留痕,打破财政部门和省级部门的沟通阻隔,使之有更充裕时间在预算编制“二上”之前进行绩效指标的修改、补充、完善。在绩效目标随同预算同步批复下达后,实现绩效指标自动收录进指标库。在预算运行监控中,对偏离度大的指标,用红灯进行预警,督促部门抓紧整改落实。在单位绩效自评中,绩效目标完成情况自动更新至指标库,形成历史值,并自动完成指标数据更新迭代。

二、分步推进、共建共享

作为核心绩效指标和标准体系的载体,福建省预算绩效指标库建设注重结果导向、强调成本效益,引入智库团队,搭建指标库框架、设计指标和标准体系构成要素,与省级部门共建共享。

(一)合理分类,统一框架。指标库由共性指标和个性指标组成。共性指标主要按照政府日常行政工作进行分类,如资金管理、会议培训、政府购买等。个性指标主要结合财政收支分类科目、专项资金用途等,体现机构改革后各行业主管部门在各支出领域的核心产出、效果等用财履职的绩效情况。绩效指标和标准均包含一、二、三级指标,每个层级向下逐级包含、细化。一级、二级指标采用财政部的指标框架设置,三级指标是指标库建设的重点内容,包含三级指标名称、内涵解释、设置依据、指标参考值、计算公式或方法、评分标准、指标属性、检索关键词等信息要素。

(二)以点带面,分步推进。从管理规范、行业分类特征明显的省级财政专项资金着手,通过到资金主管部门实地调研、座谈以及研究相关文件等方法,先归纳出福建省科技厅、教育厅等10个部门、行业专项资金适用的个性化绩效指标,形成示范和模板,再逐步覆盖至其他部门以及其他类型财政资金,最终实现绩效管理对象(层级)上全方位覆盖、财政资金全覆盖和预算过程全覆盖。

(三)依托系统,加快建设。指标库建设依托福建省财政管理一体化信息系统,搭建联通预算数据和绩效数据的桥梁,实现即时连接,互联互通,促进预算绩效融合。省级预算部门通过福建省财政管理一体化信息系统——预算绩效管理系统——指标库进行绩效指标和标准的设置、修改、使用,省财政厅通过大数据技术对信息系统上的绩效指标和标准进行审核、收录、整理、分类、归纳等,打通了省级预算部门和财政部门的障碍。

(四)共建共享,动态管理。指标库建设采取共建共享的模式,由福建省财政厅和省级预算部门共同建设。福建省财政厅牵头搭建绩效指标和标准框架、建设指标库系统,制定管理规则,以及共性绩效指标和标准的设置和收录,对入库绩效指标和标准进行审核确认。省级预算部门根据实际情况和工作需要,在指标库设置具体的绩效指标和标准。福建省财政厅推进省级指标库与福建各级财政部门指标库的互联互通、共享共建,不断提高指标库的科学性、可操作性,加强预算绩效管理数据应用,实现省内不同地区、不同执行期间的绩效结果进行横向与纵向比较。

(五)借力引智,加强合作。积极发挥智库团队、专家学者的作用,邀请智库团队全程参与指标库建设,充分发挥理论优势。建立智库专家、主管部门“一对一”沟通联系工作方法,充分了解、掌握各部门指标库建设存在的问题,及时进行辅导、改进。与各领域专家学者、主要厅局交流座谈,积极听取各方意见,不断改进、完善指标库。

三、统一标准、优化服务、提升管理效率

指标库覆盖“四本预算”,并在2020年初预算编制流程中对指标库使用进行了一次试运行。研究团队根据试运行的情况,对指标库进行修改、补充、完善,经过专家论证,形成了《福建省省级预算绩效指标库(2020)》,共有绩效指标和标准5309个。核心绩效指标和标准体系的构建,为全省预算绩效管理统一标准、优化服务、提升管理效率,基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系奠定坚实基础。

(一)授人以渔,提升部门管理效率。在指标库建设的过程中,加强了与主管部门和业务人员的沟通接触,普及预算绩效理念、政策和方法,面对面辅导主管部门牵头处室、业务处室工作人员科学、合理设置指标,促进掌握预算绩效指标设置方法,形成讲绩效、用绩效的良好氛围。同时,指标库形成针对各部门、各专项的统一的绩效指标和标准体系,方便部门在开展绩效管理时参考使用,切实减少部门工作量,提高工作效率,受到普遍好评。

(二)树立标准,推进全省绩效进程。通过省级指标库的设立,实行绩效分类管理,合理区分资金类别,统一指标库框架体系,为全省预算绩效管理工作设置可参照的模板。同时,突出绩效指标与支出标准、预算安排等衔接匹配。结合零基预算试点工作,选择大型信息化运维、办公场所大中型修缮等具有代表性的项目,开展支出标准和绩效标准制定工作,为科学核定预算、打破固化僵化格局和基数概念奠定基础。强化绩效指标与预算安排的关联,对采取因素计算分配的项目,将其中与预算安排相关的分配因素全部作为核心指标,独立设置标识作为约束性指标,在下达专项转移支付资金绩效目标时进行细化分解,确保主要目标任务分解到县,落实到位,便于跟踪问效。

(三)贯穿全程,深度匹配预算管理。指标要素与全过程预算绩效管理相匹配。在事前评估和预算编制环节,指标库按照资金类型、关键词等,提供同类型资金、相似支出方向的绩效指标和标准作为参考,审核、比对新增重大政策和项目不同实施周期绩效目标设置的科学性、合理性。在预算运行监控环节,将“双监控”情况与指标历史数据相结合,合理设置指标预警规则,使监控纠偏重点更加突出、指向更加明确。在决算环节,依据指标库指标计算方法和公式、评分标准等指标属性,将事后评价标准等前置,避免部门在开展单位自评时按照绩效目标完成情况量身定做评分标准,使单位自评从“事后定标准再评分”转为“事前定标准事后再评分”,确保单位自评结果客观、合理。

 

山东预算绩效管理改革再提速

 

近日,山东省财政厅决定在全省开展“预算绩效管理改革攻坚年”活动,聚焦改革面临的难点和薄弱环节,对改革重点任务作出了部署,推动全省预算绩效管理改革再提速。

2020年是全面实施预算绩效管理的关键之年。山东省财政厅围绕实现绩效管理全覆盖、构建全方位预算绩效管理格局、健全完善全过程预算绩效管理链条、夯实全面实施预算绩效管理基础4个方面的目标,确定了15项具体改革任务。这些改革任务主要有:

——扩大预算绩效管理范围。省级研究拟订社会保险基金预算绩效管理办法,制定地方政府债务项目、PPP 等领域绩效管理办法,实现“四本预算”全覆盖,涵盖所有财政资金。各市县也要参照省级做法,积极开展包括政府投资基金、PPP、政府采购、政府购买服务、政府债务项目的绩效管理。

——探索推进政府预算绩效管理。省级研究制定地方政府财政运行绩效综合评价办法,适时开展省对市县政府财政运行绩效综合评价,引导各级政府大力压缩一般性支出,做好重点领域保障,提高财政资源配置效率。各市也要探索开展对本行政区域内县(市、区)级政府财政运行绩效综合评价。

——推进部门整体绩效管理试点。组织2019年试点部门开展绩效自评,选择部分部门开展财政评价,将部分试点部门整体绩效目标、自评结果、财政评价结果向同级人大和政府报告,实现首批试点部门整体绩效闭环管理。继续采取省、市、县三级联动模式推进部门整体绩效管理,省级部门整体绩效管理试点部门扩大到省直部门的 1/3,全省所有设区市均要开展部门整体绩效管理试点,鼓励有条件的县(市、区)开展部门整体绩效管理试点。总结部门整体绩效管理试点经验,研究制定省级部门整体绩效管理办法。

——建立重大政策和项目全周期跟踪问效机制。省级选择10个左右省委、省政府确定的重大政策(项目),实施全周期跟踪问效试点,建立动态评价调整机制,及时清理和退出政策到期、绩效低下的政策和项目,改变预算资金分配的固化格局。各市县要结合本地实际,开展全周期跟踪问效。

——积极推进事前绩效评估。建立新增重大政策和项目事前绩效评估机制,评估结果作为申请预算的必备要件。建立统一、规范事前评估流程,加大财政重点评估力度,提高绩效评估质量。2021年预算编制,省级实现新增重大政策和项目部门事前评估全覆盖。市级财政部门要全面推进事前绩效评估管理,鼓励县(市、区)级开展事前绩效评估试点。

此外,还从提高绩效目标管理质量、加强绩效运行监控、深化绩效评价、加大绩效信息公开力度、加强绩效管理结果应用等方面提出了具体任务。

针对事后绩效评价结果应用滞后、区县改革推进不理想、绩效指标标准不健全等改革难点,山东省财政厅提出建立重大政策和项目全周期跟踪问效机制、实施重点县推进计划、加快绩效指标标准体系建设等具体措施,重点突破改革关键环节。

同时,明确时限,压实责任。山东省财政厅将改革任务逐一确定到责任单位,明确完成时限,并要求根据职责细化分工,将责任层层落实到人,确保各项改革任务和工作部署落实到位。

为确保活动取得实效,山东省财政厅要求各单位进一步细化工作计划,建立工作任务台账,主动推进、抓好落实,强化各级财政部门整体协作和上下联动,注重与业务主管部门的沟通协调和业务指导,及时跟踪工作落实情况,协同推进各项改革。

 

四川再造考核机制 凸显“指挥棒”作用

 

四川省全新打造了绩效管理工作考核办法,通过对117个省级一级预算单位和21个市(州)、72个扩权县(市)财政部门2019年度预算绩效管理工作严格实施考核,严肃考核情况通报,强化考核结果应用,对全面实施预算绩效管理形成强大推力,考核的“指挥棒”作用凸显。

四川省财政厅以绩效管理“全方位、全过程、全覆盖”为目标,全新打造了绩效管理工作考核办法,并据此对117个省级一级预算单位和21个市(州)、72个扩权县(市)财政部门2019年度预算绩效管理工作严格实施考核,严肃考核情况通报,强化考核结果应用,对全面实施预算绩效管理形成强大推力,考核的“指挥棒”作用凸显。

一是严格实施考核工作。按照新考核办法,省财政厅对省级部门和市(州)、扩权县(市)财政部门等3类考核对象涉及的共96项考核指标进行了全面严格考核。首先,建立会审机制,充分借智借力。成立人员来源相对广泛、结构相对固定、知识较为丰富的考核会审小组,并对会审小组成员进行专题培训,细化指标、统一口径,减少主观臆断,确保精准把握审核标尺。其次,强化协同配合。发挥财政厅绩效管理“2+2+N”组织架构职能作用,监督与绩效处、预算处、国库处、债务处、监督检查局等相关处室为考核提供预算绩效管理、保运转、预算调剂、财政暂付款、债务风险、违纪违规等指标的权威数据。最后,严格考核程序。考核会审历时1个月,会审小组采取“分工初审、交叉复审、集中会审”模式,对照考核标准、结合佐证材料,逐项审核把关、严格评比打分;考核过程拍照记录,考核资料评审人员签字后留存,考核结果按规定程序三级审定。

二是严肃进行考核通报。四川财政在考核通报环节大胆创新突破,极大地提升了通报质量和效果。在考核形式上,从以往年度仅表彰先进转变为对整个考核情况的综合通报;不仅反映基本情况,也反映主要成效、主要问题、结果应用、工作要求,对考核数据深入统计分析、挖潜利用。在激励方式上,创新实行正向激励和反向激励双向通报机制,根据评定分数和进步程度,按分类参评单位总数的30%表扬了获得优秀、良好和进步奖的33个省级部门、7个市级财政部门和22个县级财政部门,通报了14个工作相对滞后的考核对象,在全省范围内引起强烈反响,营造出“比学赶帮超”浓厚氛围。在通报范围上,不仅正式发文向省级部门、市县财政部门全面通报考核情况,而且报送财政厅相关领导、处室,报送省人大常委会、省纪委、省监委、省委组织部、省委督查室、省政府督查室等相关部门,报送财政部相关司局,强化考核严肃性、权威性。

三是严守绩效管理根本。立足绩效管理根本,充分发挥绩效管理考核“指挥棒”作用,推动和引领了全省预算绩效理念持续树立,预算绩效管理持续改进,财政资金效益持续提升。考核以全面实施预算绩效管理2022年目标为标准,对照全省构建的组织保障、过程管控、基础支撑、考核监督四大绩效管理体系,查漏洞、找差距,进一步摸清掌握省市县绩效管理改革情况。通过考核,好做法、好经验浮出水面,为深入研究推广奠定了基础。如省体育局“财政资金投入产出绩效分析考核办法”、教育厅部分专项资金直接同绩效管理结果挂钩、成都市探索“零基预算”、达州市试点“乡镇财政资金绩效分配法”等。同时,考核也暴露了短板。总体来看,绩效与预算对接融合是全省预算绩效管理的主要弱项和难点;省市两级增量扩面基本实现,提质增效尚需加力;县级增量扩面仍有短板,提质增效刚起步;主管部门和资金使用单位的绩效主体责任有待进一步压实;队伍建设以及人员业务能力有待进一步提升。

四川省将绩效管理工作考核结果纳入省级部门和市州政府目标管理考核,作为2019年度省管领导班子和领导干部年度考核的参考,作为相关部门和领导决策重要参考,同专项资金管理相结合,同开展绩效重点督导调研相结合等,适时对排名靠后的部分省级部门、市县财政部门进行约谈等,一系列强化考核结果应用举措在全省产生强烈反响,各级各部门积极对接反馈,找差距、查原因、学先进、列举措,进一步强化了绩效认识,推动了绩效管理改革。

 

山东科学设置导向性核心指标

 

近年来,山东省预算绩效评价中心从实践出发,为研究设计操作简便、便于理解、易于收集、涵盖广泛的核心指标探索出一些经验方法。

一是树立“研究指标就是研究工作”的工作理念。在实施绩效评价前,预算绩效评价中心首先组织专家、业务主管部门、第三方机构等深入研究,寻找能最大限度反映项目真实情况和效果的核心指标,赋予较高比重。然后组织试评价,重点验证核心指标的作用,争取达到与绩效评价的目标和要反映的突出问题以及结果导向高度的匹配。同时以正向导向理念设置核心指标,在把项目评深评透的同时,争取促进财政资金产生的效益最大化。

二是以“问题导向”设置核心指标。着力找出影响项目资金绩效的症结所在,引起项目实施单位的重视并解决问题。同时,要针对成本效益存在的问题进行研究,设置能反映成本效益的核心指标。

三是以“目标导向”设置关键指标。根据项目申报的主要绩效目标设置核心指标,准确对应、反映出绩效目标实现程度和质量情况。对前期目标设置笼统的项目,根据部门单位预算编制的绩效目标进行有效梳理,对脱离实际的绩效目标予以纠正,对笼统的绩效目标进一步细化,从而寻找出对应的核心指标。

四是以“结果导向”设置正向导向指标。实践经验证明,如果仅设计否定性指标无激励性指标,会使项目单位形成绩效目标制定标准逐年降低的负面导向,使评价起到反作用,中心适当设置正向激励指标,达到高标准值可增加上一级指标得分。

五是坚持具体问题具体分析、实事求是的原则,做好核心指标的“加减法”。一方面,当前绩效管理推进过程中,要做好“加法”,体现评价意图和导向,反映被评对象的多种特征,精准查找影响资金绩效的问题,反映绩效目标实现程度和效果,达到绩效评价促进资金效益最大化的目的;另一方面,随着预算绩效管理水平的不断提高,各种问题会越来越少直至“消亡”,就要做好“减法”,在评价指标的设置上,力求精炼,集中于关键要素,用最简单的办法解决复杂问题,从而降低评价成本,提高效率,保证评价质量。

 

构建部门整体绩效指标标准体系的山东经验

 

按照财政部关于推进部门整体绩效管理的部署要求,2019年,山东省财政厅确立了“财政牵头、部门主责、上下联动、闭环管理”的工作思路,采取省市县三级联动模式推进部门整体绩效管理试点,积极探索独具特色的部门整体绩效管理模式。

谋划改革过程中,山东省财政厅统筹各单位部门整体绩效管理模式的优缺点,确定了全过程管理的总体思路,即从部门整体绩效目标入手,涵盖指标体系构建—整体绩效目标编报—部门自评—财政评价—评价结果应用—部门整体绩效信息报告等6个环节在内的全过程部门整体绩效管理流程,以期通过部门整体绩效闭环管理,全面压实部门绩效管理主体责任,从整体上把握和衡量部门整体绩效情况。

截至2019年底,参与试点的省市县三级共115个部门均已完成部门整体绩效指标体系构建工作,初步形成一套纵向可比、具有应用价值的指标体系,为下一步开展部门整体绩效评价工作提供了对照依据,也为下一阶段构建分行业、分领域绩效指标体系工作奠定了良好的基础。    

指标体系构建路径和基本要求

经过充分研究、论证,山东省确定了以部门职能为核心,包含部门战略目标指标体系和部门职责目标指标体系两个层次的总体框架。

部门战略目标是部门使命和责任的具体化,是部门在一定时期内完成部门使命和责任所要达到的水平和具体规定。实践中,构建部门战略目标指标体系主要对应中长期区域发展规划、行业或事业发展规划等,既体现了预算与规划的对应关系,解决了预算与规划“两张皮”问题。

具体指标遴选时,选择由部门承担主要责任、体现区域特色的指标作为战略目标,不允许部门因“预期不能完成”等原因回避采纳相关核心指标。以省水利部门为例,对《山东省水利发展“十三五”规划》中涉及到的“用水总量控制”等11项指标,除“新增农田有效灌溉面积”等3项指标由于机构改革不再属于水利部门职能和主要责任而删除外,其他8项指标均被列为部门核心战略目标指标。

部门职责目标是对应部门“三定方案”的各项主要职责的绩效目标。具体实践中,山东省建立了“梳理部门职责—整合职责体系—确定职责目标—设置绩效指标”工作推进思路。

首先,根据“三定方案”,结合内部机构设置和事业发展规划等,梳理出部门所有核心职责。部门职责梳理主要反映部门为社会提供公共服务的核心职能,以及为部门有效达成工作目标提供服务的专业职能,如科技创新、人才培养等;弱化提供部门人财物等基础保障的行政职能,如人事管理、财务管理和后勤保障等。以省人社部门为例,通过“部门职责梳理”环节共梳理出促进就业、养老保险、高层次人才服务、劳动关系管理、政务及公共服务等18项人社部门的核心职责。

其次,将梳理出来的职责按照服务对象、工作内容等进行整合,使职责具备恰当的逻辑关系,即同一层次的职责应为并列关系,上下级层次职责应为包含关系,形成职责体系。职责整合的目的主要是为了清晰完整展示部门职责,并使之与部门战略目标对应。

最后,设置职责目标和指标。梳理和整合部门职责后,部门各内设机构按照分工,根据各类工作规划、相关政策要求和上级考核指标等,整理涉及自身职责的绩效目标,并将职责目标具体化细化为绩效指标,指标内容包括指标名称、指标解释和指标参考值。职责目标和绩效指标设置是部门整体绩效指标体系设置的重点和难点,需要遵循以下5点要求:

一是与现有工作任务目标指标有机衔接,如各类事业发展规划、行业统计年鉴或公报、行业规范性文件等。例如,省级残联的绩效目标和指标主要来源于残疾人事业发展“十三五”规划、残疾人事业发展统计公报、残疾人精准康复服务行动实施方案、中国残联精准康复服务系统统计数据等。

二是突出反映履职核心指标,而非日常具体工作内容或产出的指标。山东各级财政部门在试点中经常发现,部门在设置绩效指标时,出于简便操作、易于完成等考虑,多根据现行日常工作设置,造成指标散、小、乱。如教育部门设置“完成下校调研报告情况”“德育干部教师参与培训的人次”等指标,此类指标在评价考核时通常完成率较高,但部门在履职或管理上仍存在不容忽视的问题,表明此类指标并非反映部门履职的关键目标。因此在设置指标时,应设置反映职责实现的关键结果性指标。以省级残联为例,“残疾人就业创业”职责衡量指标应为残疾人新增就业人数、盲人医疗按摩人员继续教育培训覆盖率等,而不是具体补贴活动或者帮扶活动衡量指标,如补贴人数完成率、补贴发放及时性等。

三是具有前瞻性和挑战性。比如省级广电部门自2019年开始履行网络影视剧审查职能,即在指标设置中设“重点网络影视剧信息备案审查率”指标;IPTV监测系统尚在建设中,并已前瞻性的设计了“广播电视IPTV监管监听覆盖率”等指标。

四是指标设置突出可衡量、可比较,主要以定量指标为主,也可以设置定性指标,但是要可衡量。本次山东省省级8个部门整体指标基本实现定量化。以统计部门为例,11项职责涉及到的21项指标全部为定量指标,包括统计数据准确率、统计数据完整率和统计数据及时率等。

五是有明确的参考值。标准值和历史值应至少有其一,数据均需要有明确的来源和出处,为后续客观设置绩效指标值和开展绩效评价工作奠定基础。

指标体系特点和应用前景

总的来看,山东省构建的绩效指标体系的具体实施以部门为主,财政部门负责组织和指导,行业专家参与把关,在事前有效化解分歧,充分激发了部门的积极性和主动性,取得了很好的试点效果。其特点和应用前景如下:

一是体系完整化。指标体系以结果性指标为主、过程性指标为辅,覆盖部门的核心职能,逻辑清晰,体系完整,不是部门碎片工作的简单整合,能够系统完整呈现部门的核心履职效能。

二是指标标准化。在全省统一框架体系内,基于规划和职责基础上的指标体系建设,指标相对稳定,可实现纵向可比和横向可比。

三是标准明确化。指标体系明确了指标标准值或历史值,未来将成为设定和审核指标值的参考依据。同时通过比对相似指标的指标值、标准值和历史值等数据,尤其是在可比市和可比县之间,可以去伪存真,保证数据的客观性和合理性。

四是来源可溯化。指标、指标值、标准值及历史值等都有明确可追溯的来源,强调客观性和权威性,为后续部门整体绩效自评和评价奠定了良好的基础。

五是高度融合化。标准化、指标口径清晰、计算公式明确、数据来源可靠的指标体系能与财政核心业务一体化信息系统最大程度地衔接融合,可通过信息化手段实现指标及绩效数据的精确呈现和高效利用。

 

山东力推第三方评价提质增效

 

为破解“绩效评价过度依赖第三方”的管理瓶颈,山东省财政厅积极探索创新评价模式,规范评价工作流程,大力推进预算绩效第三方评价提质增效。

一是探索绩效评价新模式。发挥省预算绩效评价中心作用,对重点评价项目分类归纳,对常规评价项目采用“中心+第三方机构”方式,评价中心负责组织协调和质量控制,第三方机构提供人员和技术支持;对涉密等不宜公开的项目采用“中心+行业专家”方式,评价中心独立实施,优选行业专家评审、指导;对财政分级投入项目采用省、市、县“上下联动”方式,夯实各级绩效意识、锻炼评价工作队伍;对资金量大、业务复杂的项目,由评价中心牵头组织,财政、行业专家、第三方机构、业务主管部门、科研机构等多方参与、优化配比,提高评价质效。

二是加强评价过程标准化建设。通过“第三方绩效评价工作平台”,组织两期重点项目第三方绩效评价培训班,提高第三方机构评价能力和水平。按照《山东省省级预算支出项目第三方绩效评价工作规程》,督导受托机构科学制定评价方案和指标体系,设置项目支出与预算执行进度的相符性、项目实际完成率等否决性核心指标,确保评价结果客观公正。采用预调研、试评价等方式,优化指标体系,统一评价标准、口径和尺度。2019年,评价中心牵头的20个项目,现场评价覆盖率达84.26%,发现问题4000余条,部分绩效评价建议被主管部门即时运用。

三是加强评价过程关键点质量监控。对评价工作进行全程指导跟踪,建立省财政与受托三方机构、项目主管部门、监督指导专家、行业专家的“面对面论证”机制,对评价指标体系建设、评价实施方案、评价报告等关键内容集中会审;建立“双报告”制度,在形成评价报告的基础上,提供3篇以上调研报告或案例分析,不断拓展评价结果运用途径;建立第三方机构评价质量综合评价及评价结果与评价费用挂钩机制,推动提高评价工作质量。

 

浙江率先实现预算与绩效管理一体化

 

今年以来,浙江省财政部门对标对表习近平总书记提出的“努力成为新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性的重要窗口”的新目标新定位,在巩固历年预算绩效管理改革成果的基础上,高质量、高标准推进“三全”预算绩效管理体系建设,在全国率先实现了预算与绩效管理一体化,有力推动了财政资金聚力增效。

一是依托工作规程,实现业务流程全面融合。在改革实践中,浙江财政部门深刻认识到,全面实施绩效管理的痛点和难点主要在于财政内部预算与绩效“两张皮”问题。为此,财政部门在全面实施预算绩效管理改革中,坚持推行绩效管理不另起炉灶,杜绝为了绩效而绩效,立足于服务、服从预算。省财政厅从预算管理本体出发,在充分沟通、形成共识的基础上,以印发财政内部绩效管理工作规程的方式,将绩效管理流程有机融入到预算管理流程中、将绩效管理责任落实到具体预算管理处室。

在流程上,省财政厅采取了虚实结合的“并发式双流程”做法。预算管理处室按照各自预算管理职能,在预算管理流程中实时开展绩效管理,此为实;绩效处同步实施规范性监督审核,相关意见并行反馈,除重大整改事项外,一般不中断预算管理流程正常运行,此为虚。在职责上,绩效处承担总牵头责任,相应预算领域的具体绩效管理责任由相应的预算管理处室负责,政府投资基金、政府和社会资本合作(PPP)、政府采购、政府购买服务、地方政府债务项目等特定领域的预算绩效管理,由该领域预算管理的处室牵头,形成财政内部协同推进的工作机制,实现绩效主线贯穿于预算管理全过程,有力提升了预算管理水平。

二是抓住核心业务一体化契机,实现业务规范源头融合。省财政厅紧紧抓住财政部推行预算核心业务一体化的契机,以财政部发布的《预算管理一体化规范(试行)》为蓝本,按照预算与绩效管理一体化的原则,集中时间、组织力量对每一个章节细化设置绩效要求。在“基础信息”部分,进一步细化明确了绩效指标设置规范要求、增加设置了资产管理的绩效信息规范要求;在“项目库管理”部分,增加设置了项目入库时的事前绩效评估和绩效目标业务规范要求;在“预算编制”部分,增加设置了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算的绩效目标管理业务规范要求,重点对转移支付预算上下级之间的绩效目标分解和衔接提出要求;在“预算调整和调剂”部分,增加设置了预算变动涉及绩效目标变动的管理规范要求;在“预算执行”“决算和报告”部分分别增加设置了绩效运行监控和绩效评价业务规范。合计共设置32项绩效管理业务规范要求。由此形成了预算与绩效源头融合、闭环管理的《浙江省预算管理一体化规范实施细则》。同时,在“一体化”业务要素的代码集中,增加设置了绩效业务类型、指标库类型、指标性质、评价类型、评价方式、评价结果、监控预警类型7大类共28项绩效管理要素代码,为全省绩效数据随同预算数据省级集中、分析应用并向财政部及时传输打好基础。

三是依托“预算云”,率先建成预算与绩效管理一体化信息系统。省财政厅把握“预算云”2.0升级时机,按照《浙江省预算管理一体化规范实施细则》的业务规范要求,对预算管理信息平台进行系统化改造、整体化升级,开发了绩效指标智能推荐、绩效监控等业务规则,构建指标库管理、各类绩效结果预算应用、反馈整改等实时流程,细化了各项表单、变量,将绩效管理要求无缝融入预算管理信息系统,实现事前绩效评估、绩效目标管理、指标库管理、绩效运行监控、绩效评价、结果应用等各项模块嵌入预算管理模块中,率先建成预算与绩效管理完全融合的一体化信息系统。今年8月起,该系统开始应用于2021年度省级部门预算编制。该系统的建成使用,使绩效信息在预算管理系统内无处不在、触手可及、随时可用,实现了预算与绩效管理的深度融合。

四是坚持全省“一盘棋”,全面推广应用。省财政厅制定出台了《浙江省绩效运行监控管理办法》,组织省级部门在预算绩效管理一体化信息系统中实现绩效自行监控全覆盖,并同步进行重点监控。通过实施“红黄蓝灯”分级预警,将绩效监控结果特别是三季度末的监控结果有效应用于当年的预算调整和下一年度的预算安排。同时,指导市县财政部门细化工作规程要求,加大预算与绩效管理一体化信息平台的应用,落实事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价、转移支付绩效管理等各项预算绩效管理制度办法。完善省、市、县财政多层级的预算绩效指标库,通过上下联动、纵向贯通,形成了全省管理“一盘棋”的良好局面。

浙江省财政厅有关负责人表示,浙江财政通过积极推动预算管理改革,实施预算与绩效管理一体化,取得了构建集中财力办大事政策体系、实施部门整体绩效管理等重大财政改革的突破。从长远看,一体化的预算与绩效管理模式,有利于充分归集预算与绩效相关信息,通过大数据手段,逐步实现绩效指标与标准体系的科学化,使预算导向更加明确、财政资源配置越发高效、资金使用效益不断提升。

 

山东:事前评估破解预算编不准难题

 

山东省各级财政部门积极探索建立事前绩效评估机制,细化操作规程,完善评估方式。2019年以来,全省各市县开展财政事前绩效评估项目1632个,共核减预算资金29.3亿元,有效破解预算编制不精准问题。

先预事后预算,实现绩效管理关口前移

据介绍,为健全制度,规范流程,去年9月,省财政厅出台《山东省省级政策和项目预算事前绩效评估管理暂行办法》,要求围绕必要性、经济性、合理性、可行性、合规性,对新出台的重大政策和项目开展事前绩效评估。近期,该厅又研究推出《省级政策和项目预算事前绩效评估工作规程》,规范评估程序和流程,进一步提高事前绩效评估工作质量。

实践中,山东各级财政将事前评估结果作为预算安排的前置条件,对未提供事前评估报告或评估结果不符合要求的政策和项目,不予纳入部门和财政项目库,不予安排预算。同时,结合预算核心业务一体化系统,将事前评估嵌入预算管理全过程,与预算管理深度融合。事前绩效评估改变了以往绩效管理滞后的弊端,将关口前移,进而提高政策和项目实施的精准度,推动重大政策和项目成果落到实处。

按照“以上带下、逐级推动”的原则,山东省逐步加快事前评估改革步伐。2019年事前绩效评估在全省16市和绩效管理基础较好的县(市、区)全面推开,2020年已经实现省市县三级全覆盖。在编制2021年预算时,山东省各级各部门将进一步扩大事前绩效评估范围,对因实施内容、标准等发生重大调整、拟申请新增预算资金的既有支出政策和项目,在既有专项资金规模内新增政策任务的项目,到期申请延续执行的重大政策和项目等,全面纳入事前绩效评估范围,进一步提高预算编制的精准性。

创新评估模式,突出预算绩效主导作用

为突出绩效导向,山东各级财政部门不断创新和完善事前绩效评估方式方法,提升预算管理科学化和精细化水平。

一是与预算评审融合推进。事前绩效评估与预算评审存在工作关联和交叉,山东省各级财政部门将绩效评估与项目预算评审工作有机衔接,实现资料共享、同步推进,既减轻了部门单位配合工作量,也提升了评估效率和质量。

二是积极借力提升效果。根据工作需要,各级财政部门纷纷组织第三方机构独立开展事前评估,并邀请相关专家、人大代表、政协委员积极参与,充分发挥各方独立、客观、专业的特点,保障评估工作的客观公正。临沂市将事前绩效评估纳入市政府“三重一大”决策事项,要求凡纳入市政府“三重一大”决策范围的事项,在提报市政府常务会议研究审议时,必须提供事前评估报告作为决策参考。目前已对农村居民冬季取暖财政奖补、城区污水处理新增服务费、城区公交运营补助等新出台或新增预算的政策项目,组织开展了财政事前绩效评估,并将评估结果报市政府。

三是简捷高效科学评估。各级财政部门根据评估对象具体情况,本着“简便高效”的原则,积极采用专家咨询、问卷调查、现场调研、召开座谈会等多种方式,综合运用成本效益分析、对比分析、因素分析、公众评判、文献法等多种方法,切实增强预算绩效管理的科学性。  

把好关键环节,全面提升评估工作质量

事前绩效评估是一项全新的工作,专业性、技术性很强,做好事前绩效评估工作,要重点把握好两个关键环节,全面提升事前绩效评估质量。

一方面,细化指标体系。考虑到政策和项目的不同特点和具体情况,山东省各级在评估过程中分别制定了不同的评估指标和相应的评估要点,并对评估指标体系中的每项指标进行分解,对评估要点进行梳理,制定更加明细的评估指标体系。合理设定和使用否定性指标,在政策依据的充分性、决策科学性、目标明确性等关键性因素方面,仔细甄别政策是否属于公共财政支持范围、是否符合事权与支出责任相适应原则等,对项目是否能够设立作出基本判断。

另一方面,充分获取评估资料。对评估资料和信息进行科学的判断分析,形成逻辑链条,构成评估结论支撑。如,判断分析政策设立是否与政策所要解决的问题相对应,仅仅提供政策投入和政策的预期效益数据远远不够,还要运用对比分析法、因素分析法等有效的分析方法,在投入和效益两者之间建立起因果关系,证明投入是效益产生的前提,而没有投入就不会产生效益的结果。

用好评估结果,提高资金投向的精准度

事前绩效评估结果不仅是预算安排的重要依据,也是推动重大政策和项目提效益、促改革、强质量的重要手段。

一是以评估提效益。通过事前绩效评估,进一步优化财政支出结构,提高资源配置效率和使用效益。济宁市在2020年部门预算中,选取部分重点项目开展财政事前绩效评估试点,涉及193个项目,财政资金7.2亿元,经评估核减资金4.6亿元,对合理安排年度预算等提供了重要的决策支撑。日照市在2020年市级信息化平台建设事前评估中,取消7个不予支持项目;对10个市级支持经济发展的专项,由专家逐个把脉会诊,调整了5个项目支出结构和资金使用方向,做到了该调整的调整、该压减的压减。

二是以评估促改革。通过事前绩效评估,分析政策或项目实施利弊,提出促进改革的意见建议。济南市2020年对济南市公交成本规制财政补贴办法进行了事前绩效评估,重点从成本规制的范围、标准及依据等方面进行了论证审核,并对201820192020年度成本规制财政补贴进行了测算,向市委市政府提出了保障和促进济南市公交优先发展的战略建议,推动建立济南公交运营成本费用规范、监督考核及财政补贴制度,形成科学合理的成本约束机制和财政补偿机制。

三是以评估强质量。通过事前绩效评估,对政策和项目进一步完善优化,增强实施效果和质量。威海市在对数字城管运行经费项目开展事前绩效评估时,发现该项目存在巡查范围不合理、扣分标准不明确、费用计算不精准等方面的问题,并联合预算部门有针对性地提出了建立“常规巡查+立体监督+群众监督”的考核监督体系的建议,最终减少该项目购买服务人员229人,压减预算资金51.3%,保证了政策的实施质量。

 

安徽“两单一表一摘要” 将评价结果亮出来

 

今年以来,安徽省财政厅不断创新完善省级财政绩效评价领导机制、项目选择、组织方式和结果应用机制,统一明确评价标准要求和评价实施程序,积极推动绩效评价流程再造,并创新提炼出“两单一表一摘要”模式,将绩效评价结果清晰明了地展示出来,为预算部门整改落实提供靶向,为评价结果应用固定“证据”。

一是规范目标清单和问题清单。目标清单主要是梳理分析被评价项目(部门整体)总体目标和年度绩效目标,提炼核心绩效指标,并对照绩效目标和核心指标,采用定性和定量相结合的方式,逐条梳理绩效目标完成情况,使绩效目标实现程度和完成情况一目了然,让评价结果更加直观。问题清单主要是对绩效评价中发现的问题进行分类归纳,分条列示问题类型、主要问题、问题表现、涉及财政资金,以及初步处理意见建议等,使问题清、意见明,易于反馈,便于整改。

二是细化绩效评价评分情况表。主要是对照绩效评价指标体系,先列出决策、过程、产出和效果以及指标得失分总体情况,让被评价单位在总体印象的基础上,再逐项分析每个三级指标情况,指出每项指标得失分情况、扣分原因及扣分依据,将得分清晰细化展现给被评价单位,让评价分数更有针对性和说服力的同时,更加易于被评价单位接受评价结果,也便于他们对照找差距、补短板。

三是提炼评价报告摘要。主要是摘选评价报告的主要内容,简明扼要地将评价报告的总体结论、存在主要问题、原因分析和意见建议等情况通过摘要形式展示出来,既便于被评价单位了解评价整体情况,又便于汇总所有项目评价情况,更有利于向领导报告、便于领导了解评价情况。

 

北京进一步加强直达资金全过程绩效管理

 

近日,北京市财政局印发《关于进一步加强本市直达资金全过程预算绩效管理工作的通知》,对本市直达资金预算绩效管理,从总体要求、绩效管理内容、责任分工和工作要求等方面提出了明确要求,进一步推动本市中央直达资金全过程预算绩效管理,促进直达资金精准高效使用。

一是精准投向,提升各区可持续发展能力。将绩效管理理念和方法全面融入直达资金全过程的同时,要求各区要统筹本级财力和直达资金,科学谋划本区可持续发展能力,精准资金投向,发挥直达资金对“六稳”“六保”支撑作用的基础上,实现本区疫情防控和促进经济稳定发展。

二是目标导向,强化全过程预算绩效管理。强化直达资金绩效目标编制质量要求,突出不同项目核心绩效指标的细化量化的重点;实施绩效目标完成程度和预算执行进度“双监控”,对社会关注高、影响力大、支出缓慢的重点项目实施财政绩效监控,重点监控预算资金拨付、预算单位实际支出及预计结转结余情况。明确区级财政绩效评价时限和金额要求,区级财政绩效评价金额不低于本区全部中央直达资金的20%

三是不当“甩手掌柜”,绩效评价直达项目终端。聚焦本市直达资金做好“六稳”工作、落实“六保”任务及重大惠企利民政策的实际效果,市财政局首次突破现行绩效评价惯例,将绩效评价“一竿子插到底”,直接聘请第三方机构对区级重大项目开展绩效评价,评价结果作为后续市对区转移支付及直达资金预算安排的重要依据,同时列入2021年市对区预算绩效管理考核。目前,市级财政部门已选取涉及重大区域规划基础设施建设、公共卫生体系建设、产业链改造升级、城镇老旧小区改造、重点企业贷款贴息、抗疫相关支出等重点领域直达资金开展绩效评价。

四是避免“项目等钱”,持续完善项目库管理。为中央直达资金机制常态化做准备,要求各区完善项目库管理,为下一年中央直达资金项目做好储备,同时将事前绩效评估作为项目储备的先决条件,直达资金项目优先从项目库中遴选。

五是落实主体责任,强化分级管理监督。按照“谁支出、谁负责”“谁审批、谁负责”的原则,明确资金使用单位是本单位直达资金绩效管理的第一责任人,各主管部门负责加强本部门直达资金绩效目标和绩效自评结果的审核,各区财政部门负责组织和指导本区直达资金绩效管理,并对重点项目开展财政绩效监控和财政绩效评价,同时要加强宣传和培训。

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