吉林省财政厅                          2019年7月26日

 

预算绩效管理国际发展趋势

——预算绩效管理国际研讨会综述

 

为深入贯彻党中央、国务院关于“全面实施预算绩效管理”的决策部署，借鉴国际最新理论和实践，推动我国预算绩效管理改革取得更大进展，近期，财政部与国际货币基金组织（IMF）联合召开预算绩效管理国际研讨会。与会的中外官员、专家深入交流，解析预算绩效管理的国际发展趋势，为其更好地设计实施献计献策。

一、绩效预算已成为各国财政改革的方向

从世界范围的实践来看，绩效预算已成为各国财政改革的方向。截至2018年底，在36个经济合作与发展组织（OECD）成员国中，绝大部分国家已建立绩效预算框架；27个国家已开展预算支出审查（2011年仅有16个）；约90%的国家广泛开发绩效信息，强调结果导向，使用新技术提高预算责任性和透明度。很多非OECD国家也实施了绩效预算管理，如泰国、哥伦比亚、南非等。同时，这一改革趋势已扩展到美国、澳大利亚、巴西等国家的地方政府层面，美国已有38个州颁布了绩效预算法案、50个州颁布了绩效预算行政令。

尽管国际上已经很普遍地实施了绩效预算，但各国间仍有不同，具体看其大致类型。根据预算过程中绩效信息的应用情况（绩效信息与资金的关联度），OECD 国家的绩效预算可分为三种类型，即展示型、知晓型和直接挂钩型。在OECD国家中，最常用的是知晓型绩效预算模式，英国、美国、加拿大等都应用此类型。知晓型绩效预算模式的特点是绩效信息与资金的联系是松散而间接的，预算管理中重视绩效目标和绩效结果信息，将绩效信息与其他信息一起用于政策规划、明确责任和资源配置等。

 

 

图1  财政管理框架中的绩效预算

绩效预算是将绩效管理要求嵌入具体的财政管理框架，那么，提高绩效水平的工具主要包括：一是绩效衡量和监控，即根据事前设立的目标，监控和报告部门整体预算和项目的绩效完成情况。二是对项目、政策和单位开展绩效评价。三是预算支出审查，重点在于通过审查减少支出和拨款，创造更充足的财政空间。四是在政府中设立委员会，制定绩效评价制度规则，开展部门、行业、跨部门政策等的绩效评价。（见图1）

不少国家都认识到绩效的重要性以及其性质，所以大都将其放在很重要的管理部门。36个OECD成员国中，有17个国家在总统（总理）办公室中任命政务官，负责监督支出部门的绩效；有22个国家的核心预算管理机构（大多是财政部）已实行标准化绩效预算框架，制定了报告绩效信息的标准化模板，并应用于所有政府支出部门；有30个国家的支出部门负责制定绩效目标，且支出部门在形成绩效信息和开展评估中发挥着更大的作用。

鉴于绩效预算的特定性，制定适当的激励约束措施十分必要。各国经常采用的激励约束组合措施包括以下三类：

一是资金奖励和处罚。将资金奖励与项目产出、目标实现程度、机构能力建设直接挂钩，对于达到既定目标、绩效水平提高或机构能力建设成果显著的支出部门，直接给予资金奖励。北欧国家在高等教育、医疗保健领域广泛使用这种方式。但这种方式存在一定弊端，如引起利益相关方的博弈、降低公共服务质量、难以控制整体支出等。

二是增加或减少财务和管理的灵活度。一些国家在绩效预算管理中，对绩效良好的支出单位，增加灵活度；对绩效差的，减少灵活度；对于屡教不改的，则增加监督和控制。如：英国对绩效优良的地方政府减少检查和管理规制，美国对一些绩效差的学校责令减少员工直至关门。

三是绩效信息公开。进入21世纪，各国政府公开的预算绩效信息大量增加，如政府层面的绩效报告、学校和医院的排名表（英国）和标杆管理情况（澳大利亚的州际绩效比较）等，虽然质量参差不齐，但公开信息能给绩效落后者施加压力，使同业服务提供者之间形成竞争，进一步提高绩效。

绩效预算牵一发动全身，政治领导层的作用不可或缺。各国的做法也不尽相同，大致包括：立法机构领导。立法机构的政治家通过使用绩效信息，有选择地对项目绩效提出问题，并进行问责。同时在立法机构中，往往越年轻的委员越积极开放地使用绩效信息。行政部门领导。行政部门的政治家更广泛地使用绩效信息；在中央和地方的各级政府中不同程度地使用绩效信息进行预算编制、监督和管理。如：在英国的布莱尔和布朗政府中，部长们要承担实现绩效目标的责任，由一个内阁委员会监督其进展；在美国，内阁部长要对优先重点目标负责；在墨西哥、哥伦比亚和智利，政府首脑通过绩效系统监督各部门优先目标和重点任务的实现情况。

     二、美国预算编制与战略审查

在美国，预算绩效管理是政府全面绩效管理框架中的重要组成部分。总统管理和预算办公室（OMB）牵头组织预算绩效管理，帮助总统管理行政机构并提高绩效。OMB主要职责包括：协助总统制定预算方案，审查支出机构的预算需求，在征求公众意见前审查各项行政规章，审查立法草案并协调各行政部门“以一个声音”对国会。

（一）政府绩效与结果法案（GPRA）时代。美国探索预算绩效管理的历史已有百余年，最重要的标志是1993年克林顿总统提出“再造政府”倡议，并出台了《政府绩效与结果法案》（GPRA），实施了大刀阔斧的绩效预算改革。按照法案要求，联邦机构开始制定并公布部门战略计划（每4年一次）、年度绩效计划以及年度绩效报告。经过努力，1998-1999年度联邦政府连续出现了财政盈余，1999年财政盈余1230亿元，结束了长达近40年的预算赤字历史。

 

（二）PART 时代。小布什政府时期，项目评估分级工具（PART）被广泛应用，曾对1000多个联邦政府项目进行评估分级。评估结果分为五种情况：有效、效果适中、充分、无效、结果无法证明，上述结果供制定预算和管理改进方案时参考。（见表1）

 

 

（三）政府绩效与结果现代化法案（GPRAMA）时代。2010年，奥巴马政府出台了政府绩效与结果现代化法案（GPRAMA），改进了GPRA法律框架，强调列出优先目标，选择性地对重要领域进行绩效改善。

绩效信息的使用在预算编制和管理改进中逐年增加，且重心从预算编制转到了改进管理。2016年后，特朗普总统延续了前任政府的常规做法。

GPRAMA要求联邦部门制订跨机构和本机构优先绩效目标，并对各层级绩效目标实现情况进行全面、深入的“战略审查”，战略审查重点是短期优先目标。

部门或机构开展大部分战略审查活动，总统管理和预算办公室（OMB）在春天参与“战略审查”，5月与各机构工作人员见面讨论审查结论，为预算建议提供依据。同时，成立由专职人员组成的绩效提高委员会，以便分享最佳做法并进行能力建设。

美国政府问责局（GAO，前身是美国审计署）也会对各机构实现战略目标的风险进行评估，并列出“高风险”名单。（见表2）

 

（四）基于证据的政策法案。基于证据的政策制定基础法案（Foundations for Evidence-Based Policymaking Act of 2018）要求各机构制定重大的开支、税收、监管方案时必须提供证据。

各部委或机构要求指定一位首席评估官来协调建立证据的活动，并对机构数据进行公开。

三、加拿大现行绩效预算框架

加拿大绩效预算管理的各项职能传统上是分开的，财政部负责预算编制，财政委员会秘书处负责绩效衡量与评价，以及对联邦部门进行横向、有针对性的预算支出审查。

早在20世纪80年代，为了削减项目支出、提高效率，加拿大联邦政府开展了第一次预算支出审查，工作组对约1000个项目进行了审查，涉及资金920亿美元。

为减少赤字，20世纪90年代初，加拿大还启动了一系列其他审查工作。2008年金融危机后，为提高政府预算管理水平并控制总支出规模，该国还以削减5%—10%支出为目标，启动了两轮战略审查。

2016年7月，加拿大联邦政府出台了《成果政策》法案，这是促使政府转向绩效预算的关键一步。该法案强调将绩效信息作为资源分配决策的依据，并将绩效情况公开，其主要内容如下：一是部门成果框架（DRFs），明确部门的核心职责、预算绩效目标，以及评价其成果的绩效指标。二是项目清单（PIs），展示各部门履行其核心职责的项目群，包括灵活务实的项目实施方案。三是绩效信息档案（PIPs），提供用于衡量和监控项目的关键信息。四是项目评价，评价项目实现情况并分析成本，利用相关信息将资源分配到重要领域，并提高政府透明度、加强问责监督。

《成果政策》的实施取得了丰硕的成果，具体包括：形成了与成果信息和政府优先目标挂钩的政府项目结构，建立了部门成果框架、项目清单和绩效信息档案；创建了集中的政府绩效信息系统，使中央机构、项目官员和决策者可以及时高效获取绩效信息；建立中央绩效评价小组，负责审查创新项目，通过专业分析技术，提高绩效评价的可比性，提出公平且基于证据的见解和建议；进行部门横向审查，采用自下而上和自上而下相结合的方法对跨部门的项目进行全面横向评估；政府部门绩效报告标准化。设置部门成果框架和项目清单的标准格式，以及部门计划（DPs）和部门成果报告（DRRs）。

四、英国现行绩效预算框架

20世纪80年代以来，英国政府一直实行以结果为导向的预算管理制度，引领世界预算绩效管理改革潮流，但改革进程呈现出周期性特征，目前处于周期中的相对低位。议会、审计署及智库都表示：政府在绩效预算领域所做的工作不够。

（一）公共服务协议（1998—2010年）。1998年布莱尔政府实行了系统性的、结果导向的绩效管理制度改革，包括制定财政制度规则、中期规划和绩效预算框架。财政部与其他政府部门签订“公共服务协议”，以确保政府关键目标得以实现。

（二）预算支出审查。2008年金融危机之后，英国预算改革的主要关注点放在了通过预算支出审查削减公共支出环节，更加注重成果，使纳税人资金实现效益最大化。2010—2014年，通过实行部门整体预算支出审查，共削减支出810亿英镑，占部门预算总额（扣除海外援助支出）的19%。

（三）单一部门计划。2016年英国引入单一部门计划，这一计划涵盖部门全部活动，主要包括部门目标、绩效指标和预算安排3个方面，目的是为中期业务规划提供统一框架，将部门拟实现的绩效目标与实现方式相挂钩。单一部门计划涵盖议会任期，且每年更新一次，鼓励对所实现的绩效目标进行例行审议，并重新作出优先次序安排。

（四）公共价值框架（2017年）。公共价值框架作为一个强有力的诊断工具，主要是评估将预算资金转化成政策成果的全过程。2018年预算编制时，一些有意愿的部门开展了公共价值框架试点。（见下图）

 

英国绩效预算改革取得四个方面的经验。一是绩效预算改革与当时的政治背景和经济财政危机情况密切相关，首相的重视是成功的关键。二是财政部、内阁办公室或第一财政大臣分别负责在不同时点领导绩效改革，首相或内阁秘书的问责机制是各部门大臣和高级官员推动改革的核心动力。三是为确保工作落实并转变理念，各部门高级官员的支持必不可少。审计署的参与增加了绩效信息的可信度和质量。四是绩效信息公开增加了政府透明度，有利于发挥社会监督作用。

     五、国际经验借鉴

经过十几年努力，我国预算绩效管理已从“自下而上”的探索阶段发展到目前“自上而下”的全面实施阶段，取得了显著进展，下一步可以在以下几方面重点推动：

一是加快探索建立部门整体预算绩效管理框架。从各国经验看，越来越多的国家建立了部门整体预算绩效目标框架，即不再只关注单个项目的绩效，而是关注部门整体预算绩效和其对国家总体战略目标的贡献程度。我国预算绩效管理改革也应该在完善项目绩效管理的基础上，研究探索部门预算整体绩效管理。

二是精简优化绩效指标体系。绩效指标设置过多会导致重点不突出并难以监控，各国预算绩效指标大都逐步删繁就简, 更加关注部门核心绩效目标和跨部门绩效目标的实现。应借鉴国际经验，抓紧建立分行业、分领域、分层次预算绩效指标体系，指导各单位精简指标数量，优化指标质量。

三是全面展开预算支出审查。各国在经济和财政遇到困难的时期，普遍采用预算支出审查方法削减预算，核减低效支出，优化支出次序。当前我国财政收支矛盾突出，可考虑从2020年预算编制起两方面着力，一方面，对部门支出进行综合审查，对执行率偏低和低效无效的本级项目支出和转移支付预算予以压减；另一方面，建立绩效结果与预算安排、政策调整和改进管理挂钩机制，充分发挥约束作用。

四是加大绩效信息的采集和公开力度。发达国家政策制定和预算分配过程中普遍重视绩效信息（证据）支撑，注重成本效益分析。我国应抓紧建立便于采集、分析的全过程预算绩效信息系统，增强信息共享共用；同时要加大绩效信息公开力度。

五是加强相关部门的协调配合。从国际经验看，高层领导的重视和亲自推动，以及立法部门和审计部门的参与在预算绩效管理中发挥着重要作用。财政部门、人大和审计机关应形成合力，主动接受社会各界监督，建立问责机制，进一步提升我国预算绩效管理水平和政策实施效果。