亚洲开发银行贷款吉林省城市发展项目

绩效评价报告

Jilin Urban Development Project

 

（贷款号：3211—PRC）

 

 

 

 

 

 

 

 

 

亚行贷款吉林省城市发展项目绩效评价小组

2020年3月

本次绩效评价结果

评价准则	权重（%）	评价分值（百分制）	加权平均得分	绩效评级
相关性	20	100	20	高度相关
效率	50	55.6	27.8	效率低
效果	20	80.8	16.16	满意
可持续性	10	89.5	8.95	可持续
项目绩效	100	——	72.91	实施不太顺利

 

 

 

 

 

 

 

 

亚行贷款吉林省城市发展项目绩效评价领导小组

组长：梅亚娟

组员：韩  静  王震宇

 

亚行贷款吉林省城市发展项目绩效评价小组

组长：苏东梅

成员：李振林 刘  建 姜春艳 于  贺 李  坤

评价报告摘要

项目概要 

项目背景

白城市、白山市位于吉林省欠发达的东南部和西北部边远地区，其城市化发展与全省的经济发展不相适应，集中供水、污水治理、市内交通、垃圾处理等市政基础设施建设相对滞后，造成水体、土壤污染，影响了城镇人居环境质量，成为了制约其经济发展的重要瓶颈。根据吉林省“十二五”规划、《白城市城市总体规划（2009-2030）》、《白山市城市总体规划（2007-2020）》主要内容，集中力量优先发展两地，振兴地方经济，减少周边地区的贫困率，进而实现全省的平衡发展。本项目能够提升城市基础设施及配套市政服务的交付和效率，改善城市区域环境及居民生活条件，提升资源转化效率，进而促进经济增长，初步建成环境友好的宜居型城市。本项目的估算投资总额为3.86亿美元（人民币23.21亿元），其中利用亚行贷款1.5亿美元，国内配套资金2.36亿美元。

项目目标

本项目旨在通过实施市政道路、污水收集、固废收集与处理、供水管线改造等一系列工程，完善城镇基础设施，改善城镇环境质量，推动城市经济和社会长期可持续发展。

项目内容

项目由4个子项目构成：改善白城市政服务；白城市、白山市城市垃圾综合处理系统；改善白山市供水管理；能力建设及机构加强。

改善白城基础设施子项目：（1）建设9条道路，总长32.4km，包括7km公交专用线及26km非机动车道；（2）建设2座20m长的桥梁及一个双孔铁路下穿涵洞；（3）安装36.9km供水管道，安装63.2km污水管道，包括一座泵站，59.9km雨水管网，包括2座泵站，28.2km供热管网；（4）安装电力、供热、照明等基础设施及绿化；（5）安装交通控制及交通管理系统。

白城市城市垃圾综合管理系统子项目：（1）建设厨余垃圾垃圾分拣中心及堆肥设施，处理能力30吨/天；（拟取消）（2）购买一套建筑材料回收设备；（3）建设9座垃圾转运站及20个分类回收点；（4）升级垃圾转运设备，升级城市清洁及维护车辆设备。

白山市城市垃圾综合管理系统子项目：（1）建造新的垃圾填埋场，处理能力330吨/天；（拟取消）（2）建设厨余垃圾垃圾分拣中心及堆肥设施，处理能力30吨/天；（拟取消）（3）购买二套建筑材料回收设备；（4）改造15座垃圾转运站及21个回收点；（5）升级垃圾转运设备，城市清洁及维护车辆设备。

改进白山市供水管理系统子项目：（1）建设一条6.8公里的输水管线到江源区现有净水厂以供江源区供水；（2）建设一条21.1公里的输水管线到浑江区新的净水厂；（3）新建一座50,000吨/天的净水厂及SCADA系统；（4）改造11.1 公里的现有配水管网，新建44.2km供水管线；（5）购买检漏设备。

能力建设和机构加强子项目：（1）项目实施项目管理、机构强化、能力建设和培训提供支持；（2）为水管理、公众意识活动、以社区为主体的垃圾分拣和回收、以人为本的城市交通、交通管理和交通安全和公众意识活动提供机构能力建设；（3）监测外部移民活动。

项目实施

项目于2014年12月5日获得亚行董事会批准，计划实施期限为2014年7月至2018年12月。2016年9月实际开工建设，2018年12月中期调整，项目工程期延至2021年12月31日，贷款关账期延至2022年6月30日。截至2019年9月30日，项目已实际授予41个合同包，占利用亚行贷款合同的77.36%。总体完成土建工程金额约1.843亿元，占土建合同总额的29.35%，累计投入资金8.19亿元人民币，其中亚行实际支付金额为29,498,705.88美元。

绩效评价结论

本项目绩效评价等级为“实施不太顺利”。

相关性

相关性项目评级为“高度相关”。项目从设计到产出，始终与国家、吉林省及项目实施地在建设宜居、资源利用高效的中等城市方面发展战略和政策高度吻合，项目所提供的市政服务和供水管理，切实改善城市基础设施和提升市政服务能力，满足当地居民对生活条件和环境质量的需求。

效率

项目效率评级为“效率低”。本项目未按照计划实施周期及资金预算实施，实现了部分阶段性产出，通过对项目实施周期、资金使用、阶段性产出及成本适当性等方面的评价，项目总体效率较低。

效果

项目效果准则评级为“满意”。项目的实施产生了积极的社会影响，显著改善城市垃圾收集及清运效率，提升环境质量，改善交通状况，实现了环境建设与经济发展相结合，促进了环境效益与经济效益、社会效益的协调统一。

可持续性

项目可持续性评级为“可持续”。项目实施过程中，相关政策支持等方面的可持续性较强，还贷责任明确，基本能够保障按时还贷。项目管理和运行机构持续存在，发挥管理与协调作用，项目实施机构的管理人员充足且基本稳定，后续资金投入基本有保障，宏观的社会和经济环境总体上有利于项目的继续实施。

经验教训及建议

成功经验

1.各级政府、各部门之间通力配合，推进项目进程

按照“统一领导、归口管理、分工合作、各司其职”的原则及亚行的相关要求，作为决策机构，成立项目领导小组，建立由省项目办、市项目办和项目实施单位组成的三级管理机构，并配备相应职责的工作人员。各级发改委、住建、水利、财政、环保等部门分工协作，密切配合，帮助项目实施单位解决实际困难，推进项目进程。

2.贯彻亚行宗旨，推行本地化管理

亚行项目在建设过程中特别关注妇女、弱势群体及少数民族群众的利益，在人员配备和选择方面要考虑妇女和少数民族的份额。本地化管理有利于降低人工成本，增强竞争能力，培养优秀的项目管理人才。在雇佣劳动力时，优先考虑使用当地居民，提升居民收入。

3.充分发挥咨询服务团队的作用

自项目伊始引入国际咨询公司，提供了有力的技术支持和相关项目管理经验，在咨询专家的指导下，有效解决各种技术问题，加强沟通交流，实现优势互补，资源共享，对推进项目进程起到了积极影响。

4.高度重视移民安置工作

项目实施过程中，亚行的移民安置模式凸显人性化特点，通过项目设计的优化，把移民影响最小化，缓解征地移民难度。各级项目办各尽其职，建立移民安置外部独立监测和内部监督机制，设立移民安置办公室，实行专人负责，保证移民申诉渠道的畅通。

教训

1.前期准备周期过长

项目实际实施周期较计划实施周期出现了较大延误，项目前期准备周期过长，加之社会环境和行业发展导向发生变化，需要对原有项目设计进行变更，尽管并不影响项目总体成果的输出，但严重拖延了项目实施进度，致使项目执行效率低下。

2.低价中标原则未能起到良好效果

我国市场经济起步较晚，整体市场竞争体系尚未完善，诚信体制还不健全，亚行在项目招标采购中实施的低价中标原则未能在项目实施过程中发挥良好的效用，设备采购质量出现偏差，造成资源闲置，施工进程中出现进度慢、不保质保量等现象，以致项目工期延误。

3.征地拆迁和施工排迁问题缺乏解决预案

项目实施过程中，被拆迁人为了获得更多资金补偿，普遍抢栽抢种，一定程度上增加了移民安置成本，缺乏有效的解决措施，造成移民征地的资金困境，项目设计之初对施工排迁面临的困难缺乏有效的应对预案，延误项目施工，导致项目实施周期延长。

4.配套资金到位率低

部分项目工程进度缓慢，主要原因在于配套资金迟迟不能按计划匹配到位。亚行贷款主要用于工程直接费用，而移民和拆迁资金主要来源于地方配套资金，地方配套资金到位越迟，移民、拆迁工作面临的困难将越大，严重时会导致工程成本的大幅增加。

对策建议

1.强化业务培训水平

由亚行办梳理、汇总各项目实施单位对亚行规则存有困惑的问题，持续组织相关人员进行培训学习。加强对各项目实施单位的监督检查，采取必要手段确认培训效果。

2.提升设计工作质量

在开展项目设计前，应加强项目的选址、环境、群众诉求调查等前期工作，择优选取设计单位，要求项目设计单位充分考虑亚行项目审批周期较长的特点，提升责任意识，注重项目设计的科学化、精细化，使设计符合当地经济、社会发展规划。

3.因地制宜提升招标采购质量

在推行亚行规范的招标采购的同时，结合国内市场环境及项目自身特点，参考国内财政预算项目招标采用的合理低价法相结合，在评标过程中增加合理的评估。在不违背亚行招标采购政策的前提下，完善招标设计管理，规避低价中标面临的潜在风险。

4.重视配套资金安排，规避汇率风险

地方政府要重视配套资金对项目推进的重要性，通过多种方式保障配套资金能够按照项目需求及时匹配。灵活应对汇率变动对项目实际可用资金的影响，降低额外的内配资金压力，保证项目按期高质高效的实施。